در دعاوی دیوان عدالت اداری، ویژگی‌های خواهان وخوانده از موضوعات چالش برانگیز است چرا که در دعاوی اداری برخلاف دعاوی شخصی که بین افراد و اشخاص جریان پیدا می‌کند، یک طرف دعوا (خواهان) حتما باید شخصیت حقوق خصوصی و یک طرف دعوا (خوانده) حتما باید دولتی باشد تا دعوا قابلیت طرح در دیوان عدالت اداری را پیدا کند.
نوع شخصیت طرفین دعوای اداری از لحاظ عمومی یا خصوصی بودن در پذیرش دعاوی در دیوان موثر است. در این نوشتار کوتاه به دنبال این هستیم که آیا می‌توان خصوصی بودن شخصیت خواهان را به عنوان ملاک و معیاری برای تشخیص دادن دعاوی قابل طرح در دیوان عدالت اداری لحاظ کرد؟و بررسی می‌کنیم که چه کسانی می‌توانند خوانده دعوا در دیوان عدالت اداری قرار گیرد؟
برای طرح شکایت در دیوان عدالت اداری بهتر است از راهنمایی وکیل متخصص بهره‌مند شوید.
خواهان در دیوان عدالت اداری کیست؟
دیدگاه قانون اساسی
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دو اصل ۱۷۰ و ۱۷۳ زمینه را برای تفسیر های دوگانه و متفاوت در زمینه شخصیت خواهان و صلاحیت دیوان عدالت اداری فراهم نموده است که در یکی از واژه مردم و در دیگری از واژه هرکس در خصوص شخصیت خواهان استفاده شده است.
مطابق با اصل ۱۷۳ مردم صلاحیت طرح شکایت در دیوان عدالت اداری را دارند و طبق تفاسیر غالب حقوقدانان، واژه مردم بر اشخاص حقیقی در حقوق خصوصی اطلاق می‌گردد ولی مطابق با اصل ۱۷۰ که از واژه هر کس در زمینه صلاحیت دیوان عدالت اداری استفاده می‌کند، راه را برای این تفسیر هموار می‌کند که هر کس اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی است و واحدهای حقوقی نیز صلاحیت طرح دعوا و شکایت در دیوان عدالت اداری را دارا هستند.
دیدگاه قانون دیوان عدالت اداری
علاوه بر دو اصل قانون اساسی مذکور، مواد ۱۰ و ۱۲ قانون جدید دیوان عدالت اداری نیز در خصوص شخصیت خواهان در دیوان عدالت اداری مورد تفسیر قرار گرفته اند:
ماده ۱۰ و ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری در مورد صلاحیت خواهان از اصطلاح اشخاص حقیقی و حقوقی استفاده می‌کند و این موضوع دیدگاه حقوقدانانی را که در مورد شخصیت خواهان به اصل ۱۷۰ قانون اساسی (واژه هرکس) استناد می‌کنند، تقویت می‌کند.
خواهان دیوان عدالت اداری در نهایت کیست؟
خواهان به طور کلی به فردی گفته می‌شود که دعوای حقوقی را در دادگاه طرح می‌کند. در مورد شخصیت خواهان به طور خاص در دیوان عدالت اداری دو نوع رویکرد موسع و مضیق وجود دارد:
رویکرد مضیق
دعاوی به سه صنف حقوقی، کیفری و اداری تقسیم شده اند که در هریک از این سه صنف مرجعی با صلاحیت عام و مراجعی با صلاحیت خاص وجود دارند؛ به این ترتیب که دادگاه‌های عمومی حقوقی در صنف دعاوی حقوقی، دادگاه‌های عمومی کیفری در صنف دعاوی کیفری و دیوان عدالت اداری در صنف دعاوی اداری، دارای صلاحیت عام هستند.
در رویکرد مضیق، یک نگاه حداقلی نسبت به صلاحیت دیوان وجود دارد و دیوان عدالت اداری به عنوان یک محکمه خاص در نظر گرفته می‌شود نه بر اساس مفهومی که در قبل از این جملات بحث شد، یک دادگاه با صلاحیت عام باشد.
با توجه به این که این رویکر صلاحیت دیوان را خاص می‌داند، جایگاه خواهان را صرفا مختص به مردم محدود می‌کند یعنی صرف اشخاص حقیقی و نه حقوقی و مهم ترین دلیلی نیز که به آن استناد می‌کنند، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.
دلیل دیگری نیز که به آن استناد می‌کنند این است که فلسفه دیوان عدالت اداری به طور کل حمایت از حقوق اشخاص در برابر دولت است و چگونه دولت علیه دولت می‌تواند در این دیوان طرح دعوا کند زمانی که فلسفه وجودی و تاسیس این دیوان حمایت از حقوق مردم در برابر دولت است نه حمایت از اشخاص حقوقی و دولتی؟
رویکرد موسع
این دیدگاه شخصیت خواهان را به طور نامحدودی به اشخاص حقیقی و حقوقی تسری می‌دهد و در پاسخ به استناد گروه اول به اصل ۱۷۳ قانون اساسی بیان می‌کند که هر چند مطابق اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، خواهان به مردم اختصاص داده شده است.
اما به صراحت قسمت آخر همان اصل، حدود اختیار و نحوه عمل دیوان، منوط به حکم قانون عادی گردیده است و قانونگذار عادی با استفاده از اختیار مطلقی که در تعیین صلاحیت و اختیارات دیوان داشته، مقرراتی وضع نموده که به موجب آن، واحدهای دولتی هم می‌توانند در مواردی از شقوق ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری، به دیوان شکایت کنند.
مراجعه به رویه قضایی در خصوص شخصیت خواهان
آرائی که به جهت شناخت شخصیت خواهان در حوزه صلاحیت شعب به ما کمک می‌کند، از یک سو آراء وحدت رویه دیوان عدالت اداری است که در مقام حل تعارض میان آراء شعب صادر می‌شود و مهم ترین منبع برای دریافت رویکرد دیوان نسبت به شخصیت خواهان در دعاوی قابل طرح در شعب است. منبع دیگر، آراء دیوان عالی کشور است که در مقام حل اختلاف میان دادگاه‌های عمومی و دیوان عدالت اداری ابراز شده است.
هر چند که برای بررسی شخصیت خواهان در حوزه صلاحیت شعب، بررسی آراء شعب لازم است، اما این آراء در دسترس قرار ندارند. با این وجود، آراء مهمی از شعب که در آن‌ها راجع به صلاحیت دیوان نسبت به شخصیت خواهان نظرات متفاوت داده شده است، عمدتا در قالب آراء متعارض در هیات عمومی مطرح شده و منجر به رای وحدت رویه شده اند.
در حوزه صلاحیت هیات عمومی دیوان به پشتوانه واژه هرکس در اصل ۱۷۰ قانون اساسی، وضعیت متفاوت از حوزه صلاحیت شعب است. در میان آراء هیات عمومی حتی یک رای نیز دیده نمی‌شود که هیات عمومی خود را، به لحاظ دولتی بودن شخصیت خواهان صالح به رسیدگی ندانسته باشد بلکه آراء هیات عمومی دیوان مملو از آرائی است که توسط اشخاص حقوق عمومی اقامه شده است.
در یک رای وحدت رویه در سال ۱۳۶۸صراحتا آمده است که «شکایت واحدهای دولتی در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری نیست.» این صراحت نشان می‌دهد که حکم صادره، ناظر به صلاحیت شعب است، نه هیات عمومی دیوان.
به گفته وکیل آنلاین در رای وحدت رویه دیگری به شماره دادنامه ۱۵۵ اشاره شده است که نسبت به نظامات دولتی، صلاحیت دیوان منحصر به رسیدگی به اعتراضات مردم نیست و واحدهای دولتی هم حق بودن در جایگاه خواهان را در مورد مصوبات و نظامات دارند.
این موضوع این گونه بیان شده است که اصل بر عدم امکان شکایت واحد دولتی است، مگر در خصوص شکایت نسبت به مصوبات و نظامات دولتی که در صلاحیت هیات عمومی است و واحدهای دولتی نیز می‌توانند خواهان باشند اما به نظر می‌رسد که در نظر گرفتن ماهیت استثنائی برای امکان رسیدگی به شکایت واحدهای دولتی در هیات عمومی دیوان قابل ایراد باشد؛ چرا که حجم وسیعی ازشکایات در هیات عمومی را این نوع شکایات در برمیگیرد و نمی‌توان آن را استثنائی دانست. لذا رویکرد موسع مورد قبول دیوان است.
تحلیل شخصیت خوانده در دیوان عدالت اداری
از جمله مسائل مورد اختلاف دیگر در حوزه صلاحیت دیوان عدالت اداری نهاد‌هایی هستند که مشمول صلاحیت این مرجع قرار می‌گیرند. از ابتدای تاسیس دیوان تاکنون دو رویکرد غالب در زمینه شخصیت خوانده در دیوان مطرح شده است:
- رویکرد اول که خوانده را محدود به قوه مجریه می‌داند.
- رویکرد دوم که خوانده را تمامی نهاد‌هایی که دارای قدرت عمومی هستند معرفی می‌کند.
رویکرد مطلوب
همانطور که در غالب کتب حقوقی می‌خوانیم، صلاحیت دیوان رسیدگی به شکایات مردم از ادارات است یعنی جایگاه خوانده منحصر به اداره است.
اداره از نظر کاربردی، به نوع فعالیت هر سازمان و تشکیلات توجه دارد. در این مفهوم، به هر گونه سازمان اداری و دولتی که مورد نظر حقوق اداری است، اداره اطلاق نمی‌شود بلکه سازمانی اداری است که در حال انجام یک عمل اداری باشد.
بنابراین، دولت و اداره مورد نظر حقوق اداری، شامل اعمال سیاسی قوه مجریه نمی‌شود، بلکه تنها قسمت بزرگی از قوه مجریه و سازمان‌هایش را در برمیگیرد که در حال انجام عمل اداری هستند یعنی در واقع ملاک تشخیص دادن اداره برای تصرف جایگاه خوانده، ماهیت عمل سازمان و اداره است که اداری باشد.
اشخاصی که در نظام حقوق اداری ما به لحاظ انجام امور و خدمات عمومی که متضمن منافع مردم است، از حقوق و امتیازهای ویژه ای برخوردارند، سازمان‌های اداری خوانده می‌شوند. اگرچه در این موضوع مصادیق قوه مجریه بیشتر هستند.
ولی مصادیق اداره صرفا به قوه مجریه محدود نمی‌شود به این معنا که هر نهاد عمومی که عهده دار خدمات عمومی و متضمن منافع و مصالح عامه است و دچار تخطی از قانون شود، قابل تعقیب و رسیدگی در دیوان است و کلیه اشخاص بهره‌مند از این قدرت ویژه حقوق عمومی که در حال انجام عمل اداری (و نه سیاسی) هستند قابل تعقیب در دیوان عدالت اداری می‌باشند.
ما در بنیاد وکلا به طور ویژه در خصوص دیوان عدالت اداری مشاوره حقوقی تلفنی و حضوری ارائه می‌دهیم.
رویه قانون اساسی
مطابق با اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، خوانده دعوا، مامور دولتی، واحد دولتی و مرجع صادرکننده آیین‌نامه‌های دولتی است. لفظ دولت معانی متفاوتی دارد و در یک معنادولت به قوه مجریه و در معنایی دیگر، به کلیه نهادهای حکومتی گفته می‌شود.
از آن جا که فلسفه دیوان عدالت اداری حمایت از حقوق مردم در مقابل تجاوز از قانون توسط مامورین دولتی است و از آن جا که هیچ اماره و قرینه ای مبنی بر اختصاص جایگاه خوانده به قوه مجریه وجود ندارد.
لذا با توجه به اصول عدالت و انصاف بهتر است که جایگاه خوانده را علاوه بر مقامات قوه مجریه، به تمامی ماموران اداری حتی مامورین اداری از قوای دیگر (مقننه و قضاییه) اختصاص دهیم که در حال انجام اعمال اداری مربوط به تامین خدمات عمومی هستند و رویه قضایی دیوان عدالت هرچند بااین رویکرد مطلوب فاصله دارد، ولی با مطالعه آرای هیئت عمومی مشاهده می‌کنیم که دیوان نیز خوانده را صرفا قوه مجریه در نظر نمی‌گیرد.
با توجه به فلسفه تاسیس دیوان عدالت اداری که همانا حمایت از حقوق مردم در مقابل تخطی مامورین دولتی از قوانین وموازین شرع است، عدالت و انصاف ایجاب می‌کند که جایگاه خواهان را صرف مردم یعنی اشخاص حقیقی ندانیم و تمامی اشخاص حقیقی و حقوقی را صالح به طرح دعوا در دیوان بدانیم همانگونه که رویه قضایی دیوان (آرا هیئت عمومی) و قانون دیوان عدالت اداری (مواد ۱۰ و ۱۲) به درستی این موضوع را نشان می‌دهند.
با توجه به همین فلسفه جایگاه خوانده را نیز طبق رویکرد اول، صرف قوه مجریه ندانیم بلکه خواهان این امکان را داشته باشد که بتواند علیه تمامی مامورین اداری در تمامی قوا که برخوردار از امتیازات قدرت عمومی برای انجام خدمات عمومی هستند، طرح دعوا در دیوان عدالت اداری نماید.
برای دریافت مشاوره حقوقی با متخصصین ما در ارتباط باشید.
