بررسی تطبیقی کارکرد و صلاحیت های نهاد دیوان عدالت اداری ایران و شورای دولتی فرانسه در نظام دادرسی اداری

چکیده

امروزه کارکرد دادگاه های اداری بیش از پیش حائز اهمیت است و بهترین و عادلانه ترین راه حل در یک دعوا اداری با بکارگیری یک دادرسی مناسب با لحاظ تضمین های لازم برای حفظ حقوق طرفین، در دادگاهی مستقل و بی طرف میسر می گردد.

کنترل قضایی دولت و اعمال آن در نظام حقوقی ایران به ویژه در بخش دادرسی اداری از تحولات حقوقی فرانسه تاثیر پذیرفته و دیوان عدالت اداری و شورای دولتی فرانسه نقش مهمی در کنترل عملکرد اداری دولت داشته اند، از طرفی نیز نظام حقوقی ایران با الهام از الگوی فرانسوی، تفکیک دادرسی دوگانه یعنی دادرسی اداری و دادرسی قضایی را پذیرفته است.

نظارت قضائی بر اعمال اداری را انجام می دهد.

تفسیر های مضیق در مورد محدوده ی صلاحیت های دیوان عدالت اداری ایران، کارکرد این نهاد مترقی را در مقایسه با شورای دولتی فرانسه، با محدودیت هایی روبرو کرده است.

به هر حال تجارب ارزنده ی شورای دولتی، می تواند در حل بسیاری از معضلات دیوان عدالت اداری مفید باشد.

دراین مقاله، کارکرد و صلاحیت های دیوان عدالت اداری ایران از ابعاد و قلمرو مختلفی با شورای دولتی فرانسه مقایسه شده است.

این مطالعات تطبیقی نشان می دهد با وجود نکات قوت چشمگیر، نبود معیار دقیق برای شناخت ماهیت موضوعات قابل طرح در دیوان، کارکرد، صلاحیت های دیوان و نظارت قضائی را با چالش های زیادی مواجه نموده است و بسیاری از اعمال اداری خارج از نظارت قضائی است.

روش انجام پژوهش حاضر تحلیلی – تطبیقی است.

مقدمه

در حال حاضر دادگاه اداری یکی از مسائل مهم حقوق اداری بویژه نظارت قضایی بر اعمال دولت است، فلذا قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به پیش بینی دو ساز و کار مجزا برای اعمال دادرسی اداری در ایران پرداخته است که ساز و کار نخست در اصل ۱۷۳ قانون اساسی ایران بیان شده است:

«به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین ا واحدها یا آیین نامه های دولتی، دیوانی بنام دیوان عدالت اداری تاسیس می گردد که زیر نظر قوه قضائیه است» و ساز و کار دوم که قلمرو و محدودتری دارد در اصل ۱۷۰ قانون اساسی وجود دارد.

«قضاوت دادگاه ها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف قوانین و مقررات یا خارج از حدود اختیارات قوه ی مجریه است خوددداری کنند و هر کسی می تواند ابطال اینگونه مقررات را  از دیوان عدالت اداری تقاضا کند».

بنابراین وجود وجود دادرسی اداری و کنترل اعمال و تصمیمات اداری در نظامهای ایران و فرانسه یک حق مسلم قانونی برای افراد شناخته شده است که بر اساس آن به منظور جلوگیری از تجاوز ماموران دولتی از اختیارات قانونی خود بایستی کنترل و نظارت بوسیله ی یک نهاد ویژه صورت گیرد تا حقوق افراد تضمین و عدالت اجتماعی آنان تضمین گردد.

همچنین کنترل قضایی بر دولت در نظام کشور فرانسه (رومی- ژرمنی)، شکایات ناشی از اموراداری در دادگاه های ویژه رسیدگی می شود.

برطبق این روش رسیدگی به دعاوی مردم علیه دولت در دادگاه های اداری رسیدگی می شود که همان شورای دولتی و دادگاه های اداری فرانسه هستند و کاملا از دادگاههای قضایی مستقل و مجزا هستند، اما دادرسی اداری در ایران از نوع روش اختلاطی یا بینابین است که متشکل از الگوی فرانسوی و الگوی انگلوسا کسون است.

بدین توضیح که بالاترین دادگاه اداری در ایران که همان دیوان عدالت اداری است؛ درون قوه قضائیه تشکیل شده است. (روش انگلیسی)

ولی ساختار این دادگاه از دادگاه های دادگستری کاملا مستقل و جدا است (روش فرانسوی). در فرانسه محاکم اداری مختلفی وجود دارد که نظارت قضایی بر اداره اعمال می کنند که جدای از دادگاه های قضائی است و در برابر آنها استقلال دارند که دارای سلسله مراتب سه گانه است که در راس دادگاه اداری فرانسه شورای دولتی قرار دارد و به وحدت رویه قضایی مبادرت می ورزد.

دردرجه دوم دادگاه های اداری استیناف قرار دارند ودر مرحله ی بعدی دادگاه اداری شهرستان وجود دارد که به کلیه دعاوی اداری در حوزه محلی و شهرستان را بر عهده دارد.

در ایران نیز دیوان عدالت اداری همانند شورای دولتی در راس دادگاه های اداری ایران قرار دارد و یگانه مرجع قضایی صلاحیت دار جهت رسیدگی به شکایات شهروندان ازاقدامات، تصمیمات و مصوبات خلاف قانون و شرع واحدها و مامورین دولتی است و در هردو نهاد یاد شده مراجع حل اختلاف مختلفی پیش بینی شده است.

در ایران مرجع حل اختلاف صلاحیت بین دیوان عدالت اداری با دادگاه های قضایی یا به نوعی مرجع حل اختلاف بین دادگاه های اداری با قضایی با دیوان عالی کشور است، ولی در فرانسه هرگاه بین دادگاه های قضایی واداری اختلافی پیش بیاید حل اختلاف آن بر عهده نهاد ویژه ای چون دادگاه حل اختلاف است.

تشکیلات دیوان عدالت اداری در پایتخت متمرکز شده است و برای تامین همین نظارت قضائی محدود نیز کافی نمی باشد، در حالی که شورای دولتی، کارکرد نظارت قضائی را با سایر دادگاه های اداری فرانسه تقسیم کرده است.

شورای دولتی فرانسه، محدوده ی وسیع تری از دعاوی را برای احقاق حقوق مردم می پذیرد ،گرچه همان تعداد دعاوی با تفاوت کمی در دیوان عدالت اداری نیز پذیرفته می شود، اما مبانی و علل دعاوی در شورای دولتی به صورت بسیار گسترده تفسیر می شود، در نتیجه قاضی اداری فرانسه از اختیار وسیعتری در اعمال نظارت قضائی بهره می برد.

دیوان عدالت اداری ایران می تواند با اتکا به رویه ی قضائی خود، از ظرفیت های حداقلی قوانین و مقررات و حتی از سکوت قواعد حقوقی در جهت توسعه صلاحیت های خود استفاده کند، همانطوری که شورای دولتی فرانسه به وسیله ی رویه ی قضائی همیشه قبل از وجود متون قانونی، در جهت توسعه حقوق اداری فرانسه کوشیده است؛ چرا که هیچ دولتی داوطلبانه، زمینه ی محدودیت قدرت خود را ایجاد نمی کند.

مقایسه میان دیوان عدالت اداری ایران و شورای دولتی فرانسه از حیث فلسفه ی وجودی آنها

برای فلسفه ی وجودی دادگاه های اداری ایران به ویژه دیوان عدالت اداری ابتدا لازم است سیری به قانون اساسی جمهوری اسلامی زد که اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به پیش بینی در ساز و کار متفاوت برای اعمال دادرسی اداری مبادرت ورزیده است.

اصل ۱۷۰ قانون اساسی ایران بیان می دارد که: «قضات دادگاه ها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های خلاف قانون یا خروج از اختیار قوه مجریه خودداری کنند و هر کسی می تواند ابطال آن را از سوی دیوان عدالت اداری خواستار شود» و اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز اظهار می دارد: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها و آیین نامه های دولتی دیوانی به نام دیوان عدالت اداری که زیر نظر قوه قضائیه است تشکیل  می گردد».

با توجه به معنی لغوی و عرفی کلمه مردم ، واحد های دولتی از شمول مردم خارج و به اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی اطلاق می شود … .

بنابراین از مجموع اصول مذکور می توان فلسفه ی وجودی دادگاه های اداری ایران را به ویژه دیوان عدالت اداری نظارت و کنترل بر عملکرد دولت و جلوگیری از تجاوز ماموران دولتی به قوانین مذکور است؛ دریافت که در واقع فلسفه وجودی دادگاه های اداری ایران حمایت از حقوق افراد در برابر تعدیات قوه مجریه و شکایات مردم نسبت به آیین نامه و مصوبات خلاف قانون یا شرع و ابطال آن توسط دیوان  می باشد.

دیوان در واقع نقش حامی و مدافع حقوق و آزادی های افراد بوده و از استقلالی که مستلزم یک عدالت بی نظر و بی طرفانه است برخوردار است.

رسالت و فلسفه ی وجودی دادگاه های اداری به ویژه شورای دولتی فرانسه در اوایل انقلاب کبیر فرانسه عدم اعتماد  به دادگاههای عمومی و حفظ استقلال و اقتدار قوه مجریه و سازگار کردن آن با حاکمیت قانون بود که بعد از انقلاب کبیر نیز دادگاه های اداری فرانسه علت وجودی دیگری پیدا کردند که آن مجهز نمودن سازمان ها و ادارات عمومی و محلی با مقررات قانونی و حفظ و حمایت حقوق شهروندان در برابر مقامات قوه مجریه بود.

البته شورای دولتی فرانسه علت وجودی دیگری نیز دارد که آن تامین خدمات عمومی و حفاظت از منافع عمومی شهروندان است.

بنابراین با توجه به متون مذکور فلسفه ی وجودی دادگاه های اداری فرانسه همانند ایران رسالتش یکی بوده و هر دو به تامین منافع عمومی و ابطال آیین نامه های خلاف قانون گام بر می دارند که تنها تفاوت فلسفه ی وجودی شورای دولتی با دادگاه های اداری ایران حمایت از اداره و مدیریت شایسته است.

در بینش فرانسوی عدالت اداری، بی طرفی مرجع رسیدگی تحت تاثیر اقتدار قوه مجریه قرار می گیرد.

امروزه این طرز فکر و عدم اعتماد به دادگاه های قضایی از بین رفته و دادگاه های اداری فرانسه علت وجودی دیگری پیدا کردند که آن تبحر و تخصص قضات این دادگاه ها در رسیدگی به دعاوی و اختلافات اداری است و عملا ثابت شده است که فلسفه ی نظام دادرسی اداری فرانسه همواره مدافع حقوق وآزادی های افراد بوده است.

حتی کشورهایی مانند انگلستان و آمریکا که اصولا تابع نظام وحدت دادگاهها هستند به نظام فرانسه به دیده ی احترام می نگرند که تعصب دادگاههای اداری فرانسه به ویژه شورای دولتی در حفظ حقوق وآزادی های شهروندان و تامین منافع عمومی کمتر از دادگاه های کشورهای انگلوساکسون نیست.

به طور کلی فلسفه ی وجودی دادگاههای اداری در ایران و فرانسه عملا به یک شیوه بوده و با اندکی تفاوت در راستای حقوق افراد گام بر می دارند.

مقایسه از حیث پیشینه تاریخی

در مورد سابقه ی تاریخی دادگاه های اداری ایران از جمله دیوان عدالت اداری می توان گفت که وجود نهادهایی که به شکایات افراد جامعه نسبت به دستگاه های دولتی، مقامات و کارکنان آن رسیدگی کند محصول نهضت قانون گرایی است.

همچنین در ایران پس از انقلاب مشروطیت به تدریج نهادهای اداری، سیاسی و قضایی ایران با الهام از قوانین و نمونه ی نهادهای کشور فرانسه شکل گرفت؛ هر چند که در قانون اساسی مشروطه رسیدگی به تظلمات عمومی در صلاحیت قوه قضائیه قرار داشت اما طولی نکشید که در دوره های بعدی مراجع اداری با صلاحیت عام تاسیس شدند ودادگاه های اداری در آنها ادغام شدند.

در ایران ابتدا به شکل ناقص در ماده ۶۴ قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۰۱ برای رسیدگی به شکایات مستخدمین ادارات از وزیران نسبت به حقوق خود شورای دولتی پیش بینی شده بود که در غیاب آن بر عهده دیوان عالی تمیز خواهد بود «اما در اردیبهشت ۱۳۳۹ به کوشش دکتر احمد متین دفتری با الهام از نظام فرانسه قانون شورای دولتی به تصویب نمایندگان مجلس ملی و سنا رسیده بود که در ۳۲ ماده و ۳ تبصره به تصویب رسیده بود اما این قانون هیچ گاه اجرا نشد و جزء قوانین متروک محسوب می شد و شورای دولتی هیچ گاه اجرا نشد و اجرایی نشد».

سرانجام پس از پیروزی انقلاب اسلامی دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع عمومی مستقل برای رسیدگی به شکایات، تظلمات، و اعتراضات مردم نسبت به واحدهای دولتی و نظارت قضایی بر اعمال دولت در اصل ۱۷۳قانون اساسی ایران گنجانده شده است.

امروزه که قانون دیوان عدالت اداری به عنوان یکی ار منابع حقوقی دیوان محسوب می شود در جلسه علنی سه شنبه ۹/۳/۱۳۸۵ توسط مجلس تصویب شده و به مرحله اجرا در آمده است ولی وضع تاریخی شورای دولتی و دادگاه های اداری فرانسه در ایران متفاوت است و سابقه طولانی تری نسبت به ایران دارد که در ابتدا در فرانسه در سال ۱۷۹۰ قانون مشهور ۱۶ و ۲۴ اوت بر دادگاه های اداری فرانسه حاکم شدند از این رو دادگاه های اداری از دادگاه های قضایی مستقل و منفک شدند.

قانون مزبور مقرر می دارد که اعمال قضایی جدا و مجزا از اعمال اداری بوده و همواره باید مجزا بماند، دادستان قضایی به هیچ وجه حق ندارد به هر کیفیتی در کار اعمال اداری مداخله کند یا ماموران اداری را نزد خود فرا بخواند و شورای دولتی با نظام سلطنتی فرانسه از قرن سیزدهم میلادی که دادگاه سلطنتی منتهی به پیدایش پارلمان و شورای پادشاهی گردید ظهور پیدا کرد که در همان ابتدا نقش دوگانه ای در حیات جمهوری فرانسه پیدا کرده است.

در مرحله بعدی شورای دولتی توسط ناپلئون به موجب اصل ۵۲ قانون اساسی ۱۳ دسامبر ۱۷۹۹ تشکیل شد که در ابتدا کار این شورا ارائه ی مشورت و راهنمایی به ادارات دولتی بود.

همچنین در سال ۱۸۰۶ فرمان همایونی ۱۱ ژوئن کمیسیون دادخواهی را وارد شورای دولتی کرد و بین سال های ۱۸۰۶ و ۱۸۳۱ شورا به تدریج نقش قضایی و ترافعی خود را نیز افزایش داد و شورای دولتی در مراحل بعدی نیز کامل تر می شد و در سال ۱۸۷۵ مقر شورای دولتی به کاخ سلطنتی منتقل گردید و در سال ۱۸۷۹ بعد از پاکسازی جمهوری خواهان، استقلال شورای دولتی تضمین و تاکید شد و همچنین دوباره در سال ۱۹۴۵ سازمان شورای دولتی مجدد کامل شد و مطابق تاکید قوانین اساسی جمهوری سوم و چهارم مقرر شد تمام لوایح دولت با مشاوره شورای دولتی تهیه شود.

«سرانجام قانون اساسی ۴ اکتبر ۱۹۵۸ مطابق اصول ۳۸ و ۳۹ قانون اساسی فرانسه اختیارات شورای دولتی را افزایش داد و دولت مکلف شد برای تنظیم لوایح، احکام، قواعد و مقررات و فرامین خاص با شورای دولتی مشورت نماید».

سرانجام در سال های پایانی ۲۰۰۴ قانون واحدی به نام قانون دادرسی اداری تصویب شده که به موجب آن ریاست شورای دولتی بر عهده نخست وزیر است و در غیاب او با وزیر دادگستری می باشد.

همچنین دادگاه های اداری عام از جمله دادگاه اداری بدوی (شهرستان) در سال ۱۹۵۳ گردیدند و قسمت اعظمی از شکایات و اختیارات را بر عهده دارند همچنین دادگاه اداری استیناف (تجدید نظر) در سال ۱۹۸۷ تشکیل شدند و صلاحیت تجدید نظر بعضی از احکام دادگاه اداری شهرستان را بر عهده دارند که خلاصه ای از تاریخچه این دادگاه ها هست.

به طور کلی با توجه به متون مذکور در مورد تاریخچه دادگاه های اداری ایران و فرانسه می توان نتیجه گرفت که در کشور ایران نیز به تاسی از قوانین فرانسه تفکیک دادرسی اداری از دادرسی قضایی پذیرفته شده است، به همین منظور با الگوبرداری از شورای دولتی فرانسه نهادی به نام دیوان عدالت اداری تاسیس شده است که همانند شورا صرفا به دعاوی اداری رسیدگی می کند.

هر چند که ایجاد دو نهاد یاد شده به دنبال یک انقلاب بوده است، بدین صورت که دیوان عدالت اداری پس از پیروزی انقلاب شکل گرفته و شورای دولتی نیز در سال هشتم انقلاب تاسیس شده اما از نظر تاریخی شورای دولتی یک نهاد کاملا قدیمی و جا افتاده در نظام حقوقی فرانسه محسوب می شود که حدود دویست سال و اندی قدمت دارد و سابقه طولانی تری نسبت به همتایش دیوان عدالت اداری دارد و امروزه به عنوان یک نهاد مقتدر و جا افتاده در نظام حقوقی فرانسه است.

در حالی که دیوان عدالت اداری در ایران یک نهاد نوپا و نسبتا جوان است و سیر تاریخی آن به مراتب کمتر و پایین تر از شورای دولتی فرانسه است و تا رسیدن به جایگاه حقیقی هنوز راه طولانی در پیش دارد.

مقایسه از حیث جایگاه حقوقی و قوانین حاکم برآنها

جایگاه حقوقی و قوانین حاکم بر دادگاههای اداری ایران به خصوص دیوان عدالت اداری را می توان در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران جستجو کرد که به دو ساز و کار جداگانه برای اعمال دادرسی اداری اشاره کرده است (قانون اساسی  ایران).

و قوانین حاکم بر دیوان عدالت اداری را می توان به

• قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اشاره کرد که دارای صلاحیت عام در تمام مراحل بدوی و تجدید نظر و ایجاد وحدت رویه قضایی را بر عهده دارد که برای حمایت و حفاظت از حقوق مردم و تامین عدالت اداری گام بر می دارد.
• به قانون دیوان عدالت اداری اشاره کرد که ابتدا در سال ۱۳۶۱ پس از تصویب مجلس رسما کار خود را آغاز کرد اما در سال های بعدی سرانجام قانون دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۵/۹/۱۳۸۵ به تصویب مجمع رسید و اجرایی شد.
• آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که اولین لایحه ی آن در سال ۱۳۶۲ تصویب شد و در سال ۱۳۷۹ به ریاست قوه قضائیه تقدیم شد که سرانجام در جلسه علنی ۱۰/۹/۱۳۸۷ به تصویب رسید و اجرایی شد و سایر آیین نامه ها و مقررات و رویه قضایی را نیز می توان از قوانین حاکم بر آنها دانست اما یگانه منبع اصلی و مهم جایگاه حقوقی دیوان عدالت اداری قانون اساسی جمهوری اسلامی مصوب ۱۳۵۸ است.

علاوه بر دیوان که صلاحیت عام دارد نوع دوم دادگاه های اداری در ایران وجود دارد که با عنوان مراجع اختصاصی اداری شناخته می شوند.

 بنابراین می توان جایگاه حقوقی و قوانین حاکم بر آنها را در موارد زیر خلاصه کرد:

که در اصول ۵۷ و ۱۵۶ و ۱۵۹ و ۱۷۳ قانون اساسی ایران گنجانده شده است که اصول ۱۵۶ و ۱۵۹ قانون اساسی به صراحت از قوه قضائیه نام می برد واستقلال قضایی را مطرح می کند که شکایات وتظلمات در دادگاه های دادگستری است.

«از الفاظ شکایات وتظلمات در اصل ۱۷۳ قانون اساسی ایران  در می یابیم که آنچه موجب مرز بندی صلاحیت بین محاکم دادگستری و دیوان می گردد، همان موقعیت حقوقی طرفین دعواست؛ به عبارت دیگر چنانکه رسیدگی به دعاوی وشکایات مردم از مردم بطور مطلق وعام به دادگاههای دادگستری مربوط می شود، رسیدگی به دعاوی مردم از واحد های دولتی ومامورین آنها در هر زمینه و هر مورد به دیوان عدالت اداری مربوط می شود ».

مراد از آئین نامه های دولتی، آئین نامه های قوه مجریه است.

لذا مقرراتی که مجلس شورای اسلامی ویا قوه قضائیه تحت عناوین آیین نامه ، تصویب نامه وغیره صادر می کند، مقرات دولتی محسوب می شوند و به همین دلیل نیز در صورت مغایرت با موازین اسلامی و یا مخالفت با قانون، رسیدگی در دیوان عدالت اداری می باشند.

بنابراین با توجه به نگرش در قانون اساسی ذکری از مراجع اختصاصی اداری به میان نیامده بلکه می توان ازمجموع متون مذکور استنباط کرد که مراجع اختصاصی اداری در درون دستگاه های اجرایی و به موجب قوانین عادی تشکیل شده اند و در همه ی این اصول نامی از مراجع شبه قضایی برده نشده است و جایگاه حقوقی و قوانین حاکم بر مراجع اداری را می توان در قوانین مصوب مجلس خلاصه کرد که مراجع اختصاصی اداری صلاحیت رسیدگی به هیچ موضوعی را ندارند، مگر این که قانون صلاحیت رسیدگی را به آنها داده باشد که صلاحیت آنها منحصر به دعاوی است که قانون گذار برای آنها مشخص کرده است.

جایگاه دادگاه های اداری فرانسه به ویژه شورای دولتی نیز همانند ایران در قانون اساسی این کشور است؛ بدین صورت که جایگاه حقوقی شورای دولتی در قانون اساسی سال هشتم انقلاب مصوب دسامبر ۱۷۹۹ به فرمان ناپلئون در ماده ۵۲ قانون اساسی فرانسه تعبیه شد که دارای دو وظیفه مشاوره به دولت در امور قانون وآیین نامه گذاری و رسیدگی به دعاوی اداری بود.

ولی از آنجا که قانون اساسی فرانسه براساس جمهوری های مختلف تغییرکرده سرانجام قانون اساسی مصوب ۴ اکتبر ۱۹۵۸ تنها مرجع اصلی شورای دولتی بود که اصول ۳۸ و ۳۹ قانون اساسی فرانسه به آنها اشاره کرده است از جمله:

قانون اساسی فرانسه

اصل ۳۸ قانون اساسی فرانسه اظهار می دارد «دولت می تواند برای اجرای برنامه هایش از پارلمان بخواهد که به او اجازه دهد تا در یک مهلت محدود، طرح هایی را به تصویب برساند، بدون این که ترتیب معمول برای تصویب قوانین در موردشان رعایت شود .این نوع از قوانین توسط شورای وزیران و پس از مشورت با شورای دولتی به تصویب می رسند و پس از انتشار ، قدرت اجرایی می یابند و آیین نامه هایی که نظر شورای دولتی در آن درج نگردد از اعتبار می افتند».

بنابراین «حق پیشنهاد قانون هم توسط نخست وزیر قابل اعمال هست و هم توسط نمایندگان پارلمان.

لوایح دولت پس از مشورت با شورای دولتی در کابینه مورد بحث قرار می گیرد و توسط دبیرخانه ثبت می شوند و لوایح مالی و نظام تامین اجتماعی به مجلس ملی ارائه می گردند» (اصل ۳۹ قانون اساسی فرانسه مصوب ۱۹۵۸).

توجه به متون مذکور جایگاه حقوقی دادگاه های اداری در ایران و فرانسه یکی بوده و هر دو در قانون اساسی پیش بینی شده اند.

آراء و مصوبات شورای قانون اساسی فرانسه

دومین قانون حاکم بر شورای دولتی فرانسه را نیز می توان در آراء شورای قانون اساسی فرانسه جستجو کرده براساس آن «هرچند که قانون اساسی در عنوان هشتم از مقامات قضایی بحث می کند، اما در مورد شورای دولتی به عنوان محکمه یا این که از عدالت اداری صحبتی به میان نیاورده است و این برای کشوری که به عنوان حاکمیت قانون شناخته شده است جای تردید است تا این که این سیستم توانست به لطف شورای قانون اساسی خود را در قانون منعکس کند و از خطر ابطال توسط یک قانون عادی رهایی یابد».

درست است که شورای دولتی زیر نظر دولت این کشور است ولی شورای قانون اساسی در یکی از آراء خود بیان کرده است که نه قوه مقننه و نه قوه مجریه، هیچ کدام حق تعرض به استقلال دادرسی اداری و نیز دخالت در امور اداری را ندارد که بیانگر تفکیک دادرسی اداری از قضایی است.

شورای قانون اساسی فرانسه بیان داشته «برابر بینش فرانسوی تفکیک قوا، یکی از اصول بنیادین شناخته شده توسط قوانین جمهوری، به جز موضوعاتی که ماهیتا در صلاحیت دادگاههای دادگستری است، ابطال یا اصلاح تصمیمات نهادهای قوه مجریه، ماموران آنها و واحدهای محلی جمهوری وسازمان های دولتی درصلاحیت دادگاههای اداری است».

قانون دادگاههای اداری فرانسه

دادگاه های اداری فرانسه در واقع شامل دو دادگاه بوده که به عنوان دادگاه اداری بدوی (شهرستان) و دادگاه اداری استیناف (تجدید نظر) هستند که صلاحیت دادگاه بدوی در حوزه شهرستان است که در ۳۰ سپتامبر ۱۹۵۳ به وجود آمدند که دارای ۳۵ دادگاه در حیطه فرانسه هستند و از این نوع ۲۷ حوزه آن در داخل سرزمین فرانسه مستقر هستند و دادگاه اداری استیناف نیز به منظور تجدید نظر از آرای قطعی دادگاه های بدوی به وجود آمدند و در سال ۱۹۸۷ تاسیس شدند و تجدید نظر از آرای قطعی دادگاه های بدوی که قبل از قانون فوق در صلاحیت شورای دولتی بودجه دادگاه اداری استیناف واگذار شد و تعداد آنها هفتاد دادگاه است و در شهرستان های مهم انجام وظیفه می کنند.

بنابراین « مقررات مرتبط حاکم بر دادگاه های اداری و نیز دادگاه اداری استیناف را می توان در قانون دادگاه های اداری و تجدید نظر مصوب ۱۹۸۹ یافت »، که قوانین حاکم بر این دادگاه ها هستند و به قسمت اعظمی از شکایات اداری نیز رسیدگی می کنند.

مقایسه از حیث صلاحیت ها و اختیارات

دیوان عدالت اداری در ایران به دعاوی علیه اقدامات و تصمیمات واحدهای اداری و همچنین علیه ابطال آیین نامه ها و بخش نامه های دولتی رسیدگی می کند و صلاحیت دیوان محدود به حوزه های:

1. رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین، واحدها یا آیین نامه های دولتی
2. رسیدگی به شکایات قضات از حیث تضییع حقوق استخدامی آنان و تصدیق خسارت وارده
3. رسیدگی به شکایات و اعتراضات از آراء قطعی دادگاههای اداری؛ کمیسیون های مالیاتی، کمیسیون ماده صد، هیات حل اختلاف کارگر و کارفرما و … است.

که در موارد ۱ و ۲ رسیدگی ماهوی می کند یعنی دیوان به اصل دعوی با توجه به دلایل و مستندات قانونی حکم صادر می کند و در مورد ۳ رسیدگی شکلی و فرجامی می کند و دیوان در صلاحیت های قانونی خود به عنوان یک دادگاه عالی اداری به شکایات مردم علیه دولت رسیدگی می کند و دیوان در این نقش فقط مثل یک دادگاه عمل می کند و رسیدگی قضایی انجام می دهد و آرایش قطعی است.

درصورتیکه صلاحیت و اختیارات شورای دولتی به مراتب بیشتر از دیوان بوده و به دادگاه های مختلفی واگذار شده است؛ مثلا در گذشته شورای دولتی به بسیاری از دعاوی و اختلافات اداری در مرحله اولیه رسیدگی می کرد مثل دعاوی ابطال – دعاوی انتخابات مربوط به اتحادیه اروپا – دعاوی اعمال مقامات اداری خارج از سرزمین فرانسه و … ولی در سال ۱۹۵۳ با ایجاد دادگاه های اداری شهرستان (بدوی) بسیاری از اختلافات اداری به این دادگاهها واگذار شد و همچنین شورای دولتی نیز از آراء قطعی دادگاه اداری شهرستان نیز تجدید نظرخواهی می کرد و با تدابیری که اندیشیده شد.

در سال ۱۹۸۷ تجدید نظرخواهی از آراء قطعی دادگاه اداری بدوی به دادگاه اداری استیناف واگذار گردید، پس نتیجه می گیریم که صلاحیت شورای دولتی به مراتب بیشتر و انواع دعاوی مطروحه نیز بیشتر از دیوان عدالت اداری است.

در واقع وظیفه اصلی و سنتی شورا قبل از این که به دعاوی اداری بپردازد ارائه نظر مشورتی درباره پیشنهاد قوانین و تصویب نامه های دولتی بود و حکومت موظف است درباره لوایح قانونی از شورای دولتی نظر مشورتی اخذ کند که این نظر مشورتی در برخی موارد اجباری ودر برخی دیگر اختیاری بود.

در حقیقت می توان گفت که شورای دولتی فرانسه با توجه به وسعت فعالیتی که دارد و با توجه به این که در زمینه تدوین قوانین و مقررات به خصوص آیین نامه های دولتی و بخش نامه ها با قوه مجریه در تعامل کامل است، تا از تناقض قوانین ، یا مغایرت با اصول قانون اساسی ۱۹۵۸ فرانسه جلوگیری شود به طور کامل نظارت قضایی را بر عهده دارد و از طرفی نیز دولت فرانسه مکلف شده است که کلیه ی فعالیت های قانونگذاری یا مقررات خود را با مشورت و موافقت شورای دولتی انجام دهد.

همچنین از جهت صلاحیت و اختیارات بین این دو می توان گفت که «شورای دولتی فرانسه علاوه بر صلاحیت قضایی، مشاور حقوقی دولت فرانسه می باشد و نسبت به تهیه لوایح دولتی، و بخش نامه ها اظهارنظر می نماید که چنین صلاحیتی برای دیوان عدالت اداری ایران در نظر گرفته نشده است.

این کاری است که بدان نظارت کامل قضایی می گویند و در فرانسه اجرا می شود.

شورای دولتی فرانسه در حوزه اختیارات خود چهار مورد را مدنظر دارد:

1. نظارت قانونی و قضایی بر اعمال سازمان های دولتی
2. توسعه اصل مسئولیت
3. ایجاد قواعد لازم الاجرا و لازم الاتباع برای کارمندان دولت و قضات اداری
4. دادرسی اداری 

ولی برخی از این نکات در قانون دیوان عدالت اداری ملاحظه نمی شود و وجود ندارد».

همچنین دیوان عدالت اداری به موجب ماده ۱ قانون دیوان عالی کشور مرجعی است عام برای رسیدگی به کلیه دعاوی اداری، در حالی که از دید حقوق عمومی فرانسه، دعاوی اداری در مرحله بدوی به دادگاه اداری بدوی می روند و تجدید نظر آنها نیز در دادگاه اداری استیناف صورت می گیرد و شورای دولتی به عنوان دادگاه بدوی فقط به برخی از دعاوی مهم رسیدگی می کند.

علاوه بر این دیوان عدالت اداری علاوه بر ابطال آیین نامه های خلاف قانون و خارج از حدود قوه مجریه به آیین نامه های خلاف شرع نیز بعد از تایید فقهای شورای نگهبان رسیدگی می کند و حکم ابطال صادر می کند.

اما براساس قانون اساسی فرانسه «فرانسه یک جمهوری غیرقابل تقسیم، مردم سالار غیر دینی و سوسیالیست است که از برابری کلیه ی شهروندان، فارغ از اصل و نسب، نژاد یا مذهب حمایت می کند و همه ی اعتقادارت را محترم می شمارد» (اصل اول قانون اساسی فرانسه) یک کشور لائیک است که شورای دولتی فرانسه به مسئله شرعی یا غیرشرعی بودن قوانین و مقررات و سایر مقررات قانونی و تبعی توجهی ندارد که این سبب امتیاز دیوان نسبت به شورای دولتی است.

به عنوان یک مقایسه کلی می توان گفت که طبق تبصره ۱ ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری ایران تعیین خسارت وارده از ناحیه ی مؤسسات و اشخاص مذکور پس از تصدیق دیوان بر عهده دادگاه عمومی دادگستری است و این صلاحیت را به دیوان محول نکرده است، در حالی که شورای دولتی علاوه بر تشخیص ورود خسارت، میزان آن را نیز تعیین و رای بر جبران آن صادر می کند مگر ان که آن دعوی ناشی از خسارت آیین نامه ها و مقررات دولتی باشد.

بنابراین دیوان عدالت اداری صرفا دارای ماهیت قضایی است و به حل و فصل شکایات ، تظلمات و اعتراضات افراد نسبت به اقدامات مامورین دولتی رسیدگی می کند، در صورتی که شورای دولتی علاوه بر صلاحیت ترافعی دارای صلاحیت مشورتی نیز می باشد و رکن مشورتی دولت فرانسه به شمار می رود.

همین موضوع سبب می شود تا شورا دارای ساختار دوگانه ای باشد … دیوان اساسا یک نهاد اداری عمومی و مرجع بدوی و نهایی رسیدگی به اختلافات اداری است و برای ایفای این نقش دارای دو مرحله بدوی و تجدید نظر در رسیدگی به پرونده هاست که شعب بدوی در دیوان بر مبنای سیستم وحدت قاضی استوار است و آراء آنها در شعب تشخیص که مرکب از یک رئیس و چهار مستشار است، قابل اعتراض است.

پس جریان دادرسی در دیوان عدالت اداری دو درجه ای است ولی رسیدگی به دعاوی اداری در شورای دولتی که به عنوان مرجع اداری بدوی شناخته می شود یک درجه ای و رای شورا قطعی است، مگر در موارد خاص که در بخش های دوم به آن اشاره کردیم و رسیدگی در شورا اصولا توسط چند قاضی انجام می شود و منتهی به اتخاذ تصمیم و رای می گردد».

البته دیوان عدالت اداری و شورای دولتی هر دو نیز مرجع فرجامی و شکلی از آراء قطعی مراجع اختصاصی اداری به شمار می روند.

مقایسه ازحیث سازمان و ترکیب

• دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه قرار دارد و رئیس دیوان نیز با حکم رئیس قوه قضائیه منصوب می شود که رئیس کل دیوان است و اعضای دیوان را کادر قضایی آن تشکیل می دهند و دارای ۱۵ سال یا ۱۰ سال سابقه قضایی باید باشند و مقر آن تهران است.

بنابراین قضات دیوان بین قضات دادگستری با حکم رئیس قوه قضائیه منصوب می شوند و افزایش شعب نیز با نظر رئیس قوه قضائیه منصوب می شوند و افزایش شعب نیز با نظر رئیس قوه قضائیه خواهد بود.

اما شورای دولتی فرانسه بخشی از قوه مجریه و کاملا مستقل و جدای از تشکیلات قوه قضائیه محسوب می شود و ریاست شورای دولتی بر عهده نخست وزیر است که معمولا اعضای آن را مقامات سیاسی تشکیل می دهند و حدود ۳۰۰ عضو است و به مراتب از اعضای قضایی دیوان بیشترند و مقر آن نیز در کاخ سلطنتی فرانسه است.

• شورای دولتی و دیوان عدالت اداری مهمترین و بالاترین نهاد دادرسی اداری در کشورهای خود به شمار می روند و در راس مراجع اداری اختصاصی قرار دارند و بر فعالیت های آن نظارت می کنند با این تفاوت که دیوان عدالت اداری در ایران یک نهاد اداری عمومی تلقی می شود و صلاحیت کلی در رسیدگی بدوی و نهایی به اختلافات اداری را دارد در حالی که در فرانسه دادگاههای اداری شهرستان (بدوی) و دادگاه اداری استیناف به دعاوی اداری رسیدگی می کنند و صلاحیت شورای دولتی محدود به تجدید نظر ازآرای قطعی و صلاحیت فرجامی نسبت به آراء این محاکم اداری را بر عهده دارد.
• نحوه آموزش و استخدام قضات شورای دولتی فرانسه با قضات دیوان عدالت اداری نیز فرق دارد، دستگاه آموزش و تحصیل قضات شورای دولتی فرانسه مدرسه مدیریت ملی پاریس است.

واجدین شرایط و قبول شدگان باید به مدت حداقل سه سال در ادارات دولتی فرانسه شاغل شوند تا با زندگی و مقتضیات اداری آشنا شوند و اعضاء شورای دولتی به نحو منطقی بین اعضاء جوان و سالخورده تقسیم شده است که مطالعه پرونده و تحقیق با ممیزان و کارورزان است و اتخاذ رای با مستشاران شورای دولتی است.

لکن در ایران شاغلین در دیوان عدالت اداری شرایط خاصی ندارند و غالبا با قضات دستگاه های قضایی ایران هستند که به دلایل گوناگون به دیوان عدالت اداری منتقل می شوند و برای کادر قضایی دیوان فقط شرط ۱۵ سال و ۱۰ سال سابقه کار قضایی پیشنهاد شده است.

معمولا برای عضویت در شورای دولتی داشتن یک سمت سیاسی مهم است؛ بنابراین همواره در شورا اعضای سیاسی و برخی حقوقدانان نیز عضو هستند

مثلا در ترکیب شورا ۱۲ نفر کمیسر ویژه دولت عضویت دارند که معمولا دارای پست های عالی سیاسی هستند ولی در دیوان عدالت اداری مساله کاملا متفاوت است که اعضای دیوان عمدتا از قضات دادگستری و بعضا قضات شرع و سایر کسانی که صلاحیت قضایی آنها تایید شده انتخاب می شوند و دارای پایه و سمت قضایی هستند «با این احتساب قضات دیوان از کلیه مصونیت های مقرر برای قاضی و تضمینات مربوط به سمت قضایی در قانون اساسی برخوردارند و استقلال آنها تضمین شده است»(اصل ۱۶۴قانون اساسی ایران).

اما اعضای شورای دولتی از چنین امتیازی بی بهره هستند و امکان عزل یا تغییر محل خدمات آنان وجود دارد اما در عوض استقلالشان در برابر قوه قضائیه تضمین شده است که به نظر می رسد مصونیت قضات در قانون اساسی ایران شامل حال اعضاء دیوان عدالت اداری نیز باشد.

• از دیگر تفاوت های ما بین دادگاههای اداری فرانسه و دیوان عدالت اداری براساس نقش کمیسر یا مباشر حکومت در دعاوی اداری است.

بدین توضیح که کمیسر حکومت نماینده دولت نیست، کمیسر حکومت در واقع همان کارمندان و ماموران عالی مقامی هستند که توسط حکومت نزد شورای دولتی فرانسه ماموریت می­یابند که از حق و عدل در پرونده ها دفاع کنند.

مباشر دولتی درواقع نماینده و مدافع قانون است او مکلف است با رعایت کمال بی طرفی عمل کند ولو این که این عمل برخلاف منافع دولت باشد که نظراتی نه به نفع طرفین بلکه براساس حقوق و مبانی عدالت حکم می دهند.

این کمیسیونرها در واقع نقش دادسرا نزد مراجع اداری را دارند «نظر آنها در دادگاه های اداری فرانسه آن چنان مهم است که اگر رای یک دادگاه بدون این که نظر مباشر دولتی شنیده شود، باطل است».

کمیسر حکومتی از میان یکی از ممیزان شورای دولتی توسط نخست وزیر انتخاب می شود و مانند دادستان در دعاوی قضایی نیست که نماینده حکومت یا قوه مجریه باشد اما متاسفانه کمیسر حکومت در دیوان عدالت اداری ایران پیش بینی نشده است و این می تواند یکی از علل برتری شورای دولتی نسبت به دیوان عدالت اداری در ایران مطرح گردد که این کمیسیونرها در فرانسه در اغلب دادگاه های اداری فرانسه تشکیل می شود و به عنوان یک نتیجه گیری کلی می توان گفت که مباشر یا کمیسر حکومت نقش فوق العاده مهم و غیرقابل انکاری دارد.

اغلب نظرات و استدلال های وی به عنوان یک عضو مستقل و بی طرف تاثیر بسیار مهمی در شکل گیری ارکان و مبانی رای شورای دولتی را دارد و مطالعه ی حقوق اداری فرانسه در اهمیت و جایگاه ویژه ای قرار دارد و موقعیت خودش را با همتایش دیوان عدالت اداری در ایران بهتر در نظام اداری فرانسه جای داده است که علی الاصول مباشر دولتی عضوی از دادگاه اداری فرانسه است.

مقایسه از حیث مراجع حل اختلاف بین آنها

تفکیک دادرسی اداری در نظام های حقوقی ایران و فرانسه ممکن است باعث بروز اختلافی بین صلاحیت این دو دادگاه ها به وجود آید و دعاوی افراد در دادگاه ها دو دسته اند: دعاوی عادی و دعاوی اداری.

در دعاوی عادی هر دو طرف دعوی افرادند در صورتی که در دعاوی اداری یک طرف دعوی فرد و طرف دیگر اداره یا دولت است .

در ایران نیز رسیدگی به دعاوی عادی اعم از حقوقی و جزایی در صلاحیت دادگاه های عمومی است در صورتی که در دعاوی اداری بر عهده دادگاه های ویژه اداری است.

در راس دادگاه های عمومی، دیوان عالی کشور وجود دارد که وظیفه ی آن نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم و ایجاد وحدت رویه قضایی است و در راس دادگاه های اداری دیوان عدالت اداری وجود دارد.

دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری دو رکن اصلی قوه قضائیه را تشکیل می دهند؛ بنابراین مرجع حل اختلاف بین دادگاه های اداری و قضایی در ایران و فرانسه متفاوت است.

اصل ۱۶۱ قانون اساسی ایران اشاره دارد : چنانچه در صلاحیت بین دیوان عدالت اداری و دادگاه های دادگستری یا بین دیوان عدالت اداری با دیوان عالی کشور اختلافی پیش بیاید حل اختلاف آن با دیوان عالی کشور خواهد بود که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران گویای آن است «دیوان عالی کشور به منظور نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم و ایجاد وحدت رویه قضایی و انجام مسئولیت هایی که طبق قانون به آن محول می شود براساس ضوابطی که رئیس قوه قضائیه تعیین می­کند تاسیس می گردد ».

بنابراین مرجع حل اختلاف صلاحیت بین دادگاه های اداری و قضایی در ایران با دیوان عالی کشور است.

اما وضع در نظام حقوقی فرانسه با ایران متفاوت است و مرجع حل اختلاف بین صلاحیت های بین دادگاه های اداری با دادگاه های قضایی نیز متفاوت است.

مرجع حل اختلاف بین دادگاه های اداری با دادگاه های قضایی فرانسه بر عهده نهاد ویژه ای به نام «دادگاه حل اختلاف» است که اعضای آن به نحو منطقی از هر دو سیستم قضایی و اداری تشکیل می شوند.

دادگاه حل اختلاف یا دادگاه حل تعارضات منطبق بر روش فرانسوی است و روی یک نمونه داوری بنا شده است که نصف اعضاء آن به وسیله ی هر یک از دو نظام قضایی انتخاب می شوند و تفکیک دادرسی اداری از قضایی موجب تشکیل چنین دادگاهی شده است.

«دادگاه حل اختلاف مرکب از ۹ قاضی است که چهار نفر از میان مستشاران دیوان عالی کشور و چهار نفر از میان مستشاران شورای دولتی هستند و ریاست دادگاه نیز با وزیر دادگستری است؛ چون او به جهت اشتغالات کاری در جلسات شرکت نمی کند ریاست آن بر عهده نائب رئیس آن است.

وزیر دادگستری فقط زمانی که نظر اعضاء مساوی باشد ورود پیدا می کند که رای ایشان قاطع و مهم است».

مقایسه از حیث انواع دادگاه های اداری

بی شک علت تاسیس و رسالت دادگاه های اداری ، در ایران و فرانسه چیزی نیست جزء حمایت از حقوق شهروندان و جلوگیری از تظلمات و تعدیات قوه مجریه نسبت به مردم و احقاق حقوق قانونی آنها اما انواع وتعداد دادگاه های اداری فرانسه نسبت به ایران به مراتب بیشتر بوده و حجم عظیمی از پرونده ها را در بر می­گیرد.

دادگاه های اداری در ایران عبارتند از:

• الف- دیوان عدالت اداری:

که به عنوان بالاترین دادگاه اداری در ایران یاد می شود و وظیفه ابطال آیین نامه های خلاف قانون و شرع و جبران خسارت وارده و احقاق تضعیع حقوق افراد و درنتیجه شکایت و اعتراض نسبت به آرای قطعی مراجع اداری اختصاصی؛ مانند هیات حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون ماده صد شهرداری ها، هیات های رسیدگی به تخلفات اداری، کمیسیون های مالیاتی و … را بر عهده دارد.

بنابراین دیوان عدالت اداری در ایران یک نهاد اداری عمومی است و به طور کلی صلاحیت رسیدگی بدوی و نهایی به کلیه ی اختلافات اداری را دارد، مگر آنکه به طور استثناء برخی از این اختلافات در صلاحیت مراجع اداری اختصاصی قرار گرفته باشد.

بدین صورت که دیوان هم مرجع ماهوی در رسیدگی به شکایات ابطال یا دعوی تجاوز از اختیار و دعاوی خسارت است هم مرجع فرجامی و شکلی نسبت به آرای قطعی مراجع اختصاصی اداری و تجدید نظر از احکام صادره از دیوان نیز در همان سازمان دیوان رسیدگی می شود که شاکی می تواند ظرف مدت ۲۰ روز به شعبه تشخیص شکایت کند.

ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری بیان می دارد  «به منظور تجدید نظر در آراء شعب دیوان در مواردی که در مواد بعدی این قانون مشخص شده است، شعب تشخیص دیوان از یک رئیس و چهار مستشار تشکیل می شود و ملاک در صدور رای نظر موافق حداقل سه عضو است».

شعب تشخیص علاوه بر صلاحیت مذکور صلاحیت رسیدگی به سایر پرونده ها را نیز دارد.

• ب- مراجع اختصاصی اداری:

دادگاهها اختصاصی اداری (شبه قضایی) مراجعی هستند که به موجب قوانین خاص در خارج از سازمان قضایی کشور ولی در رابطه با وظایف مختلف اداری و اجرایی دولت در سازمان ها و مؤسسات تشکیل شده اند که کارکردشان رسیدگی به اختلافات و شکایاتی است که در اجرای قوانینی مانند قانون کار، قانون شهرداری ها، … بین افراد و دولت به وجود آمده رسیدگی می کنند و رای صادر می­کنند.

«این مراجع خارج از دستگاه قضایی بوده و از لحاظ ترکیب اعضا و استقلال عمل واجد شرایط یک دادگاه بی طرف و مستقل نیستند و اعضای آنها توسط مقامات قوه مجریه منصوب می شوند که تعداد این دادگاه ها زیاد بوده که از حوصله این بحث خارج است و افرادی که در آن رای می دهند قاضی نیستند، اگر هم قاضی در آنها وجود داشته باشد رای اکثریت ملاک است و از طرف دیگر این نهادها آرایی صادر می کنند که اثر قضایی داشته و نسبت به حقوق و تکالیف افراد لازم الاجرا می باشد»، که مرجع ابرام یا نقض آرای قطعی این مراجع با دیوان عدالت اداری است.

انواع دادگاه های اداری فرانسه به مراتب بیشترازدادگاه های اداری ایران بوده که دادگاه اداری فرانسه به دعاوی و منازعات میان اشخاص حقیقی یا حقوقی و ادارات و دستگاه های دولتی رسیدگی می کنند و شورای دولتی فرانسه همان طوری که دیوان عالی کشور مرجع قضایی برای دادگاه های عمومی است، دیوان عالی اداری و عالیترین مرجع قضایی اداری نیز به شمار می رود.

بنابراین دادگاه های اداری در فرانسه سه مرحله ای است که شامل دادگاه های اداری بدوی ، دادگاه اداری تجدید نظر (استیناف) و شورای دولتی است، علاوه بر آنها مراجع اختصاصی اداری نیز همانند ایران وجود دارد که به برخی از دعاوی و شکایات بین فرد و دولت (دادگاه اداری با صلاحیت خاص) رسیدگی می کنند و به دعاوی خاصی رسیدگی می کنند.

این دادگاه ها معمولا اعضای اختصاصی ندارند و اعضاء آنها را اکثرا صاحب منصبان قضایی دادگاه های دیگر تشکیل می دهند و رسیدگی در آنها به صورت یک مرحله ای بوده و تجدید نظر از آراء و احکام آنها نیز در صلاحیت شورای دولتی است که شمار این مراجع اختصاصی حدود پنجاه دادگاه است و صلاحیت فرجامی و شکلی آنها نیز با شورای دولتی است.

برای نمونه چند مورد از این مراجع اداری با صلاحیت خاص را نام می بریم:

1. دادگاه محاسبات اداری
2. دادگاه امور بودجه ای و مالی
3. کمیسیون بانکی مسئول نظارت بر مؤسسه های اعتباری
4. کمیسیون مرکزی کمک های اجتماعی
5. شوراهای ملی و محلی مربوط به نظام های حرفه ای و … هستند.

شورای دولتی

شورای دولتی به موجب ماده ۵۲ قانون اساسی ۲۲ فریمر سال هشتم انقلاب در تاریخ ۱۲ دسامبر ۱۷۹۹ توسط ناپلئون تاسیس شد که به عنوان عالیترین و مهمترین دادگاههای اداری فرانسه در راس آنها قرار دارد.

همچنین شورای دولتی وظیفه طرح لوایح و قانونی و تنظیم اداره عمومی و حل و فصل مشکلات ناشی از موضوعات اداری را بر عهده دارد و نقش دوگانه دارد که به عنوان نقش مشاور دولت و نقش ترافعی در شکایات اداری دارد.

شورای دولتی با اختیارات وسیع خود یکی از مهمترین نهادهای اداری و قضایی فرانسه به شمار می رود که هم در مرحله بدوی و هم در مرحله تجدید نظر و فرجامی به دعاوی اداری رسیدگی می کند.

بنابراین شورای دولتی عالیترین نهاد اداری و مظهر استقلال قوه مجریه ، در برابر قوه قضائیه به شمار می رود که دیوان عدالت اداری در ایران فقط نقش ترافعی داشته و فاقد نقش مشورتی برای دولت است و امتیاز شورای دولتی در همین نکته است . 

دادگاه اداری بدوی (شهرستان)

دادگاه های اداری در حال حاضر طبق قانون ۳۰ سپتامبر ۱۹۵۳ تاسیس شدند که هدف آن جلوگیری از تراکم پرونده ها در شورای دولتی بود؛ زیرا در گذشته تا قبل از قانون مذکور شورای دولتی مرجع اصلی تمامی شکایات بود، اما با ایجاد دادگاه های اداری شهرستان (بدوی) این دعاوی بدین دادگاه ها واگذار شد.

این دادگاه ها در مراکز استان ها و حتی شهرستان ها نیز وجود دارند و صلاحیت محلی نسبت به دعاوی بین دولت و افراد را دارند، می توان گفت که در همه ی شهرستان های فرانسه این دادگاه وجود دارد که باعث دسترسی آسان افراد به دادگاه اداری می شود.

بنابراین دادگاه اداری بدوی، مرجع اصلی تمام شکایات علیه تصمیمات اداری در حوزه شهرستان است و همه ی دعاوی اداری به جز مواردی که در صلاحیت شورای دولتی است با دادگاه شهرستان است.

در حال حاضر تعداد دادگاه شهرستان حدود ۳۵ دادگاه است که از این تعداد ۲۷ دادگاه آن در داخل سرزمین فرانسه است.

برخلاف دیوان عدالت اداری که دادرس نهایی و بدوی در دعاوی است نظام حقوقی فرانسه دادگاهی را به نام دادگاه اداری بدوی (شهرستان) تاسیس کرده که همه ی افراد نسبت به آن دسترسی داشته و عدالت اداری بهتر تضمین می شود که حدود ۳ دادگاه است و دیوان فقط یکی بوده و آن هم در تهران مستقر است، می توان نقدی بر دیوان باشد و مرجع تجدید نظرخواهی از آراء دادگاه شهرستان در مواردی با دادگاه اداری استیناف است .

دادگاه اداری استیناف (تجدید نظر)

دادگاه اداری استیناف (تجدید نظر) براساس قانون ۳۱ دسامبر ۱۹۸۷ به وجود آمدند که شورای دولتی که در گذشته صلاحیت تجدید نظر نسبت به آراء دادگاه های اداری بدوی را داشته کاسته شد و به دادگاه اداری تجدید نظر سپرده شد که از نظر سلسله مراتب نیز در مرحله دوم بعد از شورای دولتی فرانسه قرار می گیرد که فلسفه تاسیس این دادگاه ها نیز تضمین اصل دو مرحله ای بودن آنها در رسیدگی است که شمار این دادگاه ها هفت دادگاه است که محل استقرار آنها در شهرستان های معروف فرانسه است.

بنابراین شمار دادگاههای اداری فرانسه به مراتب بیشتر از دادگاه های اداری ایران است و به عنوان تفاوت کلی میان دادگاه های اداری ایران و فرانسه می توان گفت که شورای دولتی و دیوان عدالت اداری مهمترین و عالیترین نهاد دادرسی اداری در کشور خود به شمار می روند و در راس مراجع اداری اختصاصی و محلی قرار دارند و بر فعالیت و تصمیمات آنها نظارت دارند با این تفاوت که دیوان عدالت اداری یک نهاد اداری عمومی تلقی می شود و به طور کلی صلاحیت رسیدگی بدوی و نهایی به کلیه ی اختلافات اداری را دارد در حالی که در فرانسه، دادگاه اداری بدوی و استیناف به دعاوی اداری رسیدگی می کنند و صلاحیت شورای دولتی برای رسیدگی بدوی و تجدید نظر محدود بوده و صرفا دارای صلاحیت فرجامی نسبت به آراء قطعی از محاکم اداری است.

مقایسه از حیث انواع دعاوی اداری

 دعوای اداری عنوان عامی است که شامل انواع مختلفی از رسیدگی های قضایی به اعمال اداری می شود؛ هریک از این دعاوی برای نیل به هدف خاصی ایجاد شده و دارای یک سری ویژگی های منحصر به فرد است.

ابتدا انواع دعاوی اداری در ایران را بررسی می کنیم که براساس ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری، در قانون دیوان ۲ نوع دعوی پیش بینی شده است:

1. دعوی ابطال یا تجاوز از صلاحیت
2. دعوی خسارت

در دعوی اول شاکی نسبت به آیین نامه یا مصوبه خلاف قانون معترض است از دیوان می خواهد که آن را ابطال کند.

در واقع شاکی مدعی است که تصمیم و عمل اداری برخلاف قانون است و دعوایی است که به منظور ابطال تصمیمات و اعمال خلاف قانون سازمان های اداری و اجرایی مطرح می شود، از دادگاه اداری می خواهد که آن را ابطال و لغو سازد.

ویژگی های این دعوی این است که دعوی مزبور کلی بوده و دارای ویژگی عینی است که اثر حکم نه تنها بر شخص ذی نفع بلکه اثر حکم برای همه سرایت پیدا می کند؛ به غبارت دیگر دعاوی ابطال در اصل علیه اعمال اداری یکجانبه یا ایقاعات اداری مطرح می شود ونه قرارداد های اداری.

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران این حق را به شهروندان برای ابطال دعاوی خلاف قانون به افراد داده است و بدون محدودیتی همه ی افراد می توانند برای ابطال تصمیمات و آیین نامه های خلاف قانون اقامه دعوی کنند، اما بالعکس در دعوی خسارت، شاکی مدعی است که بر اثر عمل یا اقدام اداره حقی از او تضییع شده است.

مثلا خسارت مادی و معنوی به او وارد آمده و وقتی که دادگاه اداری به سود او حکم می دهد فقط شاکی از آن بهره می برد و به همین دلیل به این دعوی، دعوی موضوعی می گویند؛ چون فقط ذی نفع از آن نفع می برد که البته در تبصره ۱ ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری  تصدیق خسارت وارده با دیوان بوده، اما تعیین خسارت وارده بر عهده ی دادگاه های عمومی گذاشته شده است که دعوی خسارت در ایران مشابه دعوی ضمان قهری یا شکایت ناشی از مسئولیت مدنی دولت در فرانسه است.

 بنابراین دعاوی اداری در ایران شامل دعوی ابطال و دعوی خسارت بوده که قانون گذار هر دو دعوی را در اختیار شهروندان برای شکایت از آنها به دیوان عدالت اداری واگذار کرد، لیکن انواع دعاوی اداری در دادگاه های اداری فرانسه به مراتب بیشتر از ایران بوده و شامل چهار نوع دعوی است که عبارتند از:

1. دعوی ابطال یا تجاوز از اختیار
2. دعوی قضایی محض
3. دعاوی تفسیر
4. دعاوی تخلفات در جاده ها یا دعوی بازدارنده  .

مرجع صلاحیت دار رسیدگی به این دعاوی اداری با دادگاه های اداری شهرستان (بدوی) هستند.

 علاوه بر آن دسته بندی های مختلفی درباره انواع دعاوی اداری در فرانسه مطرح شده است و براین اساس، دعاوی اداری عبارتند از دعاوی ابطال، دعاوی کامل، دعاوی تفسیر و یا اعلام و در نهایت دعاوی مربوط به مجازات تخلفات در دعاوی ابطال یا تجاوز از اختیار، رسیدگی این نوع دعاوی مشابه دادگاههای اداری ایران بوده و فرقی بین آن دو نیست.

اختیار قاضی در دعاوی قضایی محض یا استیفای حق دعوی بسیار زیاد بوده؛ بدین توضیح که قاضی علاوه بر آن که می تواند دعاوی خلاف قانون را ابطال کند، تعیین خسارت وارده را نیز مشخص می کند یا می­تواند تصمیم اداره مورد شکایت را اجرائا یا کلا اصلاح کند و یا آن را تغییر دهد به همین دلیل به آن دعوی استیفای حق می گویند و خود این دعوی اقسام مختلفی دارد که شامل:

• الف- شکایت ناشی از قراردادهای اداری دولت
• ب- شکایت ناشی از مسئولیت مدنی دولت
• ج- شکایات مالیاتی
• د- شکایات انتخاباتی

بنابراین اختیار قاضی در این دعاوی بسیار زیاد بوده و گاه نیز تشخیص بین آنها بسیار مشکل خواهد بود.

این دعوی در واقع یک دعوی مالی بوده که شاکی ادعا دارد بر اثر اقدام یا تصمیم اداره حقی از او تضعیع شده و خواستار تامین خسارت وارده از دادگاه است که بر خلاف دیوان عدالت اداری در ایران دادگاه های اداری فرانسه حتی می توانند تعیین خسارت وارده را نیز تعیین کنند و دیگر نیازی به دادگاههای عمومی نیست.

دعوی تفسیر که همچنان که از اسم آن بر می آید دعوی است که برای روشن ساختن یک قاعده حقوقی است که دادگاه قضایی به دادگاه اداری احاله می دهد و نظر دادگاه اداری بر عمومی لازم الاتباع است که تفسیر آیین نامه ها و بخش نامه های دولتی را بر عهده دارد که هدف آن تعیین معنی، حدود و یا مشروعیت یک عمل اداری است.

بنابراین در ایران فقط تفسیر قوانین عادی و تفسیر قانون اساسی است که به ترتیب در صلاحیت مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان است و نامی از تفسیر آیین نامه ها و مصوبات دولتی نبرده است، اما در فرانسه این تفاسیر دولتی بر عهده دادگاه های اداری فرانسه به ویژه دادگاه بدوی آن کشور است و آخرین دعوی در فرانسه نیز دعوی بازدارنده است که دادگاه اداری درباره بعضی از امور خلاف به ویژه تخلفات ارتکابی در طرق و شوارع صلاحیت دارد و حکم صادر می کند.

در واقع این دادخواهی علیه یک عمل نیست بلکه پیگیری برای برقراری مجازات علیه شخص است و صلاحیت اندکی را قانون گذار برای این گونه دعاوی در اختیار دادگاه اداری فرانسه گذاشته است و در یک مقایسه کلی بین انواع دعاوی اداری در ایران و فرانسه می توان گفت که چینش و اقسام دعاوی اداری در فرانسه به مراتب بیشتر از نظام حقوقی ایران بوده و دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع صلاحیت دار رسیدگی به این دعاوی بوده، اما در فرانسه علاوه بر دادگاه اداری بدوی (شهرستان) در مواردی نیز در صلاحیت شورای دولتی نیز هست.

بنابراین دعاوی تفسیر و دعاوی بازدارنده که در فرانسه بوده اصلا در حقوق ایران نبوده و دو نوع دعوی بیشتر از دعاوی اداری ایران بوده و همچنین صلاحیت های دادگاههای اداری فرانسه بر دیوان عدالت اداری بیشتر بوده و نکته ی مهم این که در تبصره ۱ ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری عنوان شده که احراز خسارت وارده با دیوان بوده، اما تعیین خسارت وارده با دادگاههای عمومی دادگستری است، اما دادگاه های اداری فرانسه علاوه بر احراز خسارت وارده خود نیز به خسارت وارده رسیدگی و حکم صادر می کنند.

مقایسه از حیث جایگاه دادرسی اداری

دادرسی اداری در نظام حقوقی رومی ژرمنی

در نظام کشورهای رومی ژرمنی (روش فرانسوی) ، شکایات ناشی ازامور اداری در دادگاه های اداری رسیدگی می شود که این امر ضمن تامین بهتر منافع عمومی از تشریفات طولانی دادرسی عادی به دور بوده و با سرعت بیشتری به رسیدگی می پردازند.

«در این نظام ها دادگاههای اداری تابع مراجع بالاتر هستند و شورای دولتی عالیترین مرجع رسیدگی به اختلافات اداری به شمار می رود که همطراز با دیوان عالی کشور است که این دو، دو رکن اصلی قوه قضائیه را تشکیل می دهند و دادرسان از لحاظ شغلی تامین و استقلال دارند.

 در ایران نیز دادگاه های اداری تابع مراجع بالاتر نیز هستند که دیوان عدالت اداری به عنوان عالی ترین مرجع رسیدگی به شکایات اداری به شمار می رود که همطراز با دیوان عالی کشور می باشد.

دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور دو رکن اصلی قوه قضائیه را تشکیل می دهند» که دیوان در اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در برابر دادگاه های قضایی استقلال دارد.

بنابراین به موجب ماده ۵۲  قانون اساسی سال هشتم انقلاب فرانسه، شورای دولتی در راس محاکم اداری فرانسه قرار گرفت، بدین ترتیب دو نظام دادرسی اداری و قضایی متمایز که در راس آنها شورای دولتی و دیوان کشور وجود دارد.

با توجه به متون مذکور برای رسیدگی به دعاوی مردم علیه دولت یکی از دو روش انگلیسی و فرانسوی در دنیا شناخته شده است.

بر طبق روش انگلیسی دعاوی مردم با نهادهای عمومی و اداری و حل اختلاف آن بر عهده محاکم عمومی دادگستری است و مطابق روش فرانسوی برای رسیدگی به دعاوی مردم علیه دولت دادگاههای ویژه ای پدید آمده است که این گونه دعاوی در دادگاه های اداری رسیدگی می شود.

علاوه بر این دو الگوی اصلی یک الگوی فرعی نیز وجود دارد که متشکل از الگوی فرانسوی و انگلیسی است و آن الگوی آلمانی است « در واقع الگوی آلمانی را می توان تلفیقی از الگوی انگلیسی و فرانسوی دانست.

در این الگو دادگاه های اداری در درون قوه قضائیه تشکیل می شوند (انگلیسی) ولی ساختار آنها از ساختار دادگاه های عادی کاملا مستقل و جداست (فرانسوی)».

با بررسی مقررات مربوط به دیوان عدالت اداری مشخص می گردد که نظارت قضایی ایران بر اعمال دولت با روش فرانسوی منطبق است؛ زیرا در ایران نیز مرجع اختصاصی به غیر از دادگاه  های عمومی مقرر شده که همان دیوان عدالت اداری است که قوانین و مقررات کشورمان غالبا ما هم از قوانین کشور فرانسه است و این روش از جهت فنی و تخصصی و سرعت و ارزانی هزینه رسیدگی در مقایسه با دادگاه های عادی قابل توجیه است.

مقایسه ازحیث نقش وکیل در دعاوی اداری

حضور وکیل در دیوان عدالت اداری اصولا اختیاری است و طرفین دعوی می توانند برای طرح شکایت یا دفاع از شکایتی که به دیوان ارجاع داده شده است شخصا اقدام یا وکیل معرفی کنند، اما امروزه شاکی می تواند وکیل خود را از غیر وکلای رسمی نیز انتخاب کند.

همچنین وکالت در دیوان وفق مقررات قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب (در امور مدنی) انجام می شود.

در مورد استفاده از وکیل در دعاوی اداری نیز باید اذعان کرد گرچه قانون اساسی جمهوری اساسی جمهوری اسلامی ایران به اهمیت وکلا در دادرسی اداری اشاره کرده است اما در دیوان عدالت اداری نقش وکیل به صورت اختیاری بوده و اجباری ندارند که حتما باید وکیل در دعاوی اداری حضور داشته باشد.

درصورتیکه وضع وکیل در دادگاه های اداری فرانسه متفاوت است به این صورت که برای رسیدگی به دعاوی اداری در دادگاه اداری فرانسه اصولا وکیل نقش اساسی دارد و آن این که باید از طریق ایشان طرح دعوا گردد.

هرچند که طرح دعوی توسط وکیل موجب تسهیل روند دادرسی می گردد، اما در بسیاری از دعاوی مثل دعاوی تجاوز از صلاحیت و دعاوی مستمری بگیران و دعاوی بازدارنده و … احتیاج به وکیل در دادگاه اداری نیست و نقش وکیل خصوصا در دادگاه اداری و دادگاه استیناف زمانی معرفی وکیل الزامی است که دعوا جنبه مالی داشته و علیه دولت و مقامات محلی طرح شده باشد.

«همچنین وکلا در انجمن ویژه ای که متشکل از ۶۰ نفر هستند تشکیل می شوند وکلا باید جزء این انجمن می باشند و طرفین دعوی بایستی وکلای خود را از میان آنها انتخاب و به شورای دولتی معرفی نمایند و در مورادی که حضور وکیل اجباری است، ولی خواهان وکیلی انتخاب ننماید ضمانت اجرای عدم معرفی آن عدم استماع دعوی است».

به عنوان یک مقایسه کلی در مورد حضور وکیل در دعاوی اداری می توان گفت : که حضور وکیل برای طرح شکایت و پیگیری آن هم در شورای دولتی و هم در دیوان عدالت اداری پذیرفته شده است و نقش اساسی در شورای دولتی فرانسه بر عهده دارد.

نکته قابل ذکر در مورد وکیل این است که «در دادگاه های اداری فرانسه و شورای دولتی حضور یک وکیل در دعاوی اداری الزامی و اجباری است و تمام ملاحظات و دفاعیات باید کتبا به شورای دولتی تحویل گردد».

اما وکالت در دیوان عدالت اداری اجباری نیست و لازم نیست که وکیل از میان وکلای رسمی دادگستری باشد ولی چنان چه وکیل شخصی غیر از وکلای دادگستری باشد، باید دارای وکالت نامه رسمی باشد، که در شورای دولتی وضع کاملا تفاوت دارد در نظام حقوقی فرانسه به جهت اهمیت و وسعت دعاوی اداری حضور وکیل در برخی موارد اجباری و ضروری است، در عمل نیز اغلب شکایت ها از طریق وکیل طرح می شود.

وکیلی که از طرف خواهان یا شاکی به شورای دولتی معرفی می شود نه تنها باید از میان وکلای رسمی دادگستری باشد، بلکه باید جزء انجمن ۶۰ نفری وکلای شورای دولتی نیز باشد، در غیر این صورت وکالت وی مورد پذیرش نسیت و تفاوت دیوان عدالت اداری و شورای دولتی از حیث وکیل در همین نکته هست که هر چند قانون دیوان عدالت اداری به حضور وکیل اهمیت می دهد، اما صحبتی از اجباری بودن وکیل در دعاوی اداری در ایران نمی کند.

مقایسه از حیث  نظام آیین دادرسی

آیین دادرسی شورای دولتی فرانسه جنبه ی تفتیشی دارد یعنی شورا حق دارد برای کشف واقعیت راسا دست به انجام یک سری تحقیقات بزند و درباره این موارد از اختیارات گسترده ای برخوردار است رسیدگی در دیوان نیز به همین روال است و دیوان برای احراز حقیقت می تواند هرگونه تحقیقی را لازم بداند، انجام دهد و اسناد مورد نظر را مطالعه کند و از سوی دیگر رسیدگی در دیوان نیز کتبی است؛ به عبارتی هم شورای دولتی و هم دیوان به سمت دادرسی عادی گرایش دارند تا دادرسی اختصاری.

از ویژگی دیگر آیین دادرسی شورای دولتی و دادگاه های اداری فرانسه غیر علنی و محرمانه بودن آن است، در حال حاضر نیز برای رسیدگی صدور رای در پرونده یک جلسه علنی عمومی با حضور وکلا و نمایندگان طرفین برگزار می­شود، دادرسی اداری در دیوان نیز به همین صورت است؛ یعنی بدون حضور طرفین یا وکلای آنها و یا مردم برگزار می شود که دیوان موظف به دعوت از طرفین و برگزاری جلسه رسیدگی نمی باشد اما در صورت تشخیص می تواند کتبا هر یک از طرفین را برای ادای توضیحات دعوت کند و این نوعی نقد بر دیوان است.

بنابراین دادرسی دیوان عدالت تا حدود زیادی مشابه شورای دولتی فرانسه است با این تفاوت که آیین دادرسی شورای دولتی مبتنی بر قانون است و برای اصلاح یا تغییر قواعد آیین دادرسی اداری شورای دولتی نیاز به رعایت تشریفات و تصویب پارلمان است و از ثبات بیشتری برخوردار است ولی آیین دادرسی دیوان  مبتنی بر آیین نامه مصوب رییس قوه قضاییه است و بدون رعایت تشریفات به سرعت قابل تغییر و اصلاح است، فلذا فرآیند دادرسی اداری در ایران و فرانسه را می توان به چهار طبقه که شامل:

1. اقامه دعوا و شروع دادخواهی
2. رسیدگی
3. تحقیقات و صدور رای
4. اجرای حکم

است تقسیم کرد.

علاوه بر آن نقش وکیل هم در دیوان و هم در شورای دولتی پذیرفته شده با این تفاوت که وکالت در دیوان اختیاری بوده اما در شورای دولتی علاوه بر این که وکلا باید از بین وکلای رسمی باشند باید جزء انجمن ۶۰ نفری نیز باشند.

تقدیم دادخواست و اقامه دعوا

براساس ماده ۲۱ قانون دیوان عدالت اداری  «شروع دادخواهی در دادگاه اداری فرانسه با تکمیل فرمی که می توان از روزنامه فروشی های محلی تهیه کرد آغاز می شود، این فرم باید حاوی واقعیت ها و مبانی شکایت باشد و هزینه دادرسی در شورای دولتی صد فرانک است تقدیم دادخواست در دیوان نیز به همین روال است و توسط فرم های چاپی تهیه شده که در اداره پست موجود است می توان تهیه کرد».

• شاکی در طرح دعوی اداری بایستی دارای شرایط عمومی و اهلیت باشد و نفعی در آن داشته باشد.

این مطلب هم در حقوق اداری ایران و هم در حقوق اداری فرانسه تاکید شده است و تنها یک تفاوت با دیوان دارد که در فرانسه برای قابل قبول بودن دادخواست سه شرط ضروری است:

1. در مهلت زمانی مقرر تسلیم شده باشد.
2. این شکایت منطبق با تصمیم اداری باشد.
3. یکصد فرانک پرداخت شود.

حال آنکه در دیوان عدالت اداری این تشریفات لزوم چندانی ندارد.

• برخلاف آیین دادرسی دیوان، برای رسیدگی به اختلافات اداری رعایت تصمیم مقدماتی در شورای دولتی الزامی است.

یعنی خواهان قبل از اقامه دعوا بایستی تقاضای خود را نزد مقامات اداری مطرح و در صورت رد آن به دادگاه اداری مراجعه کند که ضمانت اجرای عدم رعایت این قاعده، عدم پذیرش دادخواهی است، ولی برای رسیدن به شکایات و تظلمات و اعتراضات مردم در دیوان رعایت این تشریفات ضرورت ندارد و شاکی می تواند بدون مراجعه به اداره به دیوان شکایت نماید.

• «در حقوق اداری فرانسه برای اقامه دعوی باید ظرف مهلت ۲ ماه از تاریخ انتشار یا ابلاغ تصمیم اداری به خواهان اقدام گردد، در غیر این صورت دعوا رد خواهد شد». ولی در دیوان هیچ مهلتی برای اقامه شکایت و تقدیم دادخواست معین نشده است و عدم تعیین مهلت در دیوان یک امر منطقی به نظر می رسد و می تواند یکی از مزیت دیوان عدالت اداری نسبت به شورای دولتی باشد.
• پس از پایان تحقیقات و رسیدگی به دلایل و مدارک و دفاعیات طرفین نوبت به اتخاذ تصمیم و قضاوت می رسد و با توجه به این که در شعب بدوی دیوان سیستم وحدت قاضی حاکم است مقام صادر کننده رای همان مقام تحقیق کننده است، رئیس یا دادرس شعبه پس از بررسی پرونده چنان چه نتایج تحقیقات قبلی را لازم و کافی تشخیص دهد ختم دادرسی را اعلام و مبادرت به صدور رای می نماید.

اما در شورای دولتی وضع کاملا متفاوت است، مخبر پس از انجام تحقیقات و دلایل طرفین دعوی گزارش از روند کار تهیه می کند و این گزارش را در اختیار مباشر دولتی قرار می گیرد و نظر کمیسر حکومت در جلسه مقدماتی مطرح و دوباره در اختیار مباشر قرار می گیرد و ختم دادرسی فرا می رسد و قاضی اداری حکم صادر می کند.

مقایسه از حیث اجرای احکام

در مورد اجری احکام در دیوان عدالت اداری می توان گفت که احکام دیوان باید مشخص و منجز باشد و علاوه بر عبارت ورود به شکایت مشخص گردد، محکوم علیه ملزم و مکلف به چه عملی است «در واقع اجرای احکام مرحله نهایی و دادرسی و محل ظهور و نتیجه زحمات مقامات رسیدگی کنند، به اختلافات فی ما بین خواهان و خوانده یا شاکی و متشاکی عنه و پایان زمان انتظار محکوم له برای رسیدن به حقش در همه ی تصمیمات و آراء قضایی و اداری است».

اجرای احکام دادگاه های اداری ایران و فرانسه تا حدودی شبیه به هم بوده و اندکی تفاوت دارند . از آن جا که شورای دولتی قسمتی از دولت وزیر مجموعه قوه مجریه است در صورتی که محکوم علیه حکم را اجراء ننماید، فاقد ماموریتی است که وظیفه اجرای حکم به نحو اجبار را بر عهده داشته باشد، «از طرفی نیز خود ادارات ملزمند که احکام دادگاه های اداری را به اجرا در آورند هر چند که این امر اغلب در کوتاهترین زمان انجام نمی شود.

از طرف دیگر قضات اداری فرانسه حق صدور دستور اجرا به ادارات را ندارند، در نتیجه آراء دادگاههای اداری نمی تواند دستور مستقیمی به ادارات محسوب شود».

شاید نیز به خاطر این که اعضای شورای دولتی که از اعضاء دولت هستند شاید به خاطر این واقعیت ، دولت هیچ گاه خودش را حتی از لحاظ اخلاقی ملزم به اجرای تصمیمات شورا را در دعوی نمی کند، اما وضع اجرای احکام در دیوان عدالت اداری اندکی متفاوت است و اجرای احکام دیوان عدالت اداری کمی گرایش به حقوق کیفری دارد و ساز و کار متفاوتی با شورای دولتی دارد.

بدین توضیح که «در صورتی که محکوم علیه از اجرای رای استنکاف نماید با رای شعبه صادر کننده حکم، به انفصال موقت از خدمات دولتی تا پنج سال و جبران خسارت وارده محکوم می شود.

رای صادره ظرف ۲۰ روز پس از ابلاغ قابل تجدید نظر در دیوان است» (ماده ۳۷ قانون دیوان عدالت اداری).

بنابراین ترتیب اجرای حکم و مقررات راجع به آن از اهمیت بسزایی برخوردار است . «اما ویژگی قابل توجه حقوق فرانسه این است که تصمیمات دادگاه اداری عموما بدون نیاز به هیچ تهدید و زوری، اطاعت و اجرا می شود در واقع آراء شورای دولتی فرانسه از چنان اهمیت و اعتباری برخوردار است که کسی توان مقاومت در برابر آرائش را ندارد».

هر چند که دیوان عدالت اداری در ایران نهاد پویا و جوانی است اما به تدریج در حال حرکت به سمت واقعی خود است و آرای بسیاری از آن در راه احقاق حقوق مردم علیه سازمان ها و دستگاه های دولتی صادر و به اجرا در آمده است .

جایگاه شورای دولتی در ساختار سیاسی فرانسه و حرمت و اعتبار آن در جامعه و ثبات تصمیماتش باعث شده تا احکام قطعی شورا بدون کمترین مقاومتی به مرحله اجرا در آید.

پس وضع اجرای حکم در شورای دولتی و دیوان تا حدودی به همدیگر نزدیک است، بدین صورت که در هر دو اجرای حکم صادره پس از ابلاغ با دولت و مؤسسات عمومی محکوم است و در صورت امتناع محکوم علیه از اجرای مفاد اقامه، فاقد مامورانی است که وظیفه اجرای حکم را انجام دهند.

بنابراین تنها ضمانت اجرای احکام صادره از دیوان همان اصل ۳۷ قانون دیوان عدالت اداری است و راهکار دیگری برای حمایت از آرای دیوان در قوانین و مقررات دیده نمی شود، اما در فرانسه راهکار مسالمت آمیزی برای جلوگیری از عدم اجرای احکام صادره از سوی شورای دولتی وجود دارد و در صورت عدم اجرای حکم به محکوم له اجازه داده شده است تا با میانجی جمهوری رجوع نماید، چنانچه محکوم علیه مجددا از احکام صادره امتناع کند، موضوع در روزنامه رسمی منتشر و به اطلاع همگان می رسد و موضوع را افشا می نماید».

همچنین در فرانسه راه حل دیگری وجود دارد که با تاسی از آیین دادرسی مدنی است ولی در ایران این روش پیش بینی نشده بدین توضیح که قانون ۱۶ ژوئیه ۱۹۸۰ بیان می دارد که مطابق این قانون به ازای هر روز تاخیر در اجرای حکم دولت ملزم شده است مبلغ معینی را به عنوان خسارت بپردازد و در حقوق اداری فرانسه برای حمایت از آراء صادره از شورای دولتی و دادگاه های اداری و تضمین اجرای آنها رویکرد غیر کیفری اتخاذ شده است.

یعنی تمهیداتی که برای مقابله با تاخیر یا جلوگیری از اجرای حکم در نظر گرفته شده است، بیشتر مسالمت آمیز و کدخدا منشانه است و دارای ضمانت اجرای مدنی است اما با توجه به قانون دیوان عدالت اداری حقوق اداری ایران کاملا متفاوت و به سمت مجازات کیفری گرایش داشته و محکومیت به انفصال موقت را برای استنکاف از اجرای حکم صادره از سوی دیوان اتخاذ کرده است و ماده ۵۷۶ قانون مجازات اسلامی خود بیانگر شان کیفری اجرای احکام دیوان است که بیان می دارد: «چنان چه هر یک از صاحب منصبان و مستخدمین و مامورین دولتی و شهرداری های در هر رتبه و مقامی که باشند از مقام خود سوء استفاده نموده و از اجرای اوامر کتبی دولتی یا اجرای قوانین مملکتی یا اجرای احکام یا اوامر مقامات قضایی یا دیگر مقررات قانونی که صادر شده جلوگیری نماید، به انفصال از خدمت دولتی از یک تا پنج سال محکوم خواهد شد».

بنابراین ضمانت اجرای احکام دیوان عدالت اداری در مواد ۳۷ و ۴۵ قانون دیوان عدالت اداری تعیین شده است؛ بنابراین نظارت قضایی، نظارتی است که ضمانت اجرای آن ابطال عمل اداری (مقررات دولتی) والزام مقام اداری به انجام آن بموجب حکم مرجع قضایی است.

رهیافت

 در نظام جمهوری اسلامی ایران، قانونگذار اساسی با پذیرش اصل نظارت قضایی بر اعمال اداره وظیفه دادرسی اداری را بر عهده دیوان عدالت اداری گذاشته است.

قضایی بودن ماهیت عملکرد دیوان عدالت اداری و اینکه این دیوان در جهت حفظ حقوق مردم و حمایت از آنان در برابر تهدیدات نهادهای اداری و اجرایی تشکیل شده است از اهمیت ویژه ای برخوردار است.

آنچه مهم است آن است که دیوان عدالت اداری به شان و جایگاه خود در نظام قضایی کشور دست یافته و در ایفای نقش بنیادین و حیاتی حراست و حمایت از حقوق شهروندان در برابر واحدهای دولتی و جلوگیری از تعرض آن توفیق یافته است.

نظام حقوقی ایران به تقلید از نظام حقوقی فرانسه ،تفکیک دادرسی اداری و قضایی را پذیرفته است که در این دو کشور دوگونه دادگاه ها وجود دارند، دادگاههای اداری و دادگاههای قضایی.

در راس دادگاه های قضایی دیوان عالی کشور وجود دارد و در راس دادگاه های اداری شورای دولتی و مظهر استقلال قوه مجریه در برابر قوه قضائیه محسوب می شود.

در ایران دیوان عدالت اداری به عنوان عالیترین و مهمترین دادگاه اداری شناخته می شود و در برابر دادگاه های قضایی استقلال دارد.

همانگونه که بررسی کردیم بالاترین نهاد دادرسی اداری در فرانسه در عین داشتن استقلال قضایی به لحاظ ساختاری زیر نظر قوه مجریه است و به همین عنوان، مشاور دولت و هیات وزیران در تهیه ی لوایح قانونی و ایین نامه هاست.

در ایران دیوان عدالت اداری از ارکان قوه قضائیه است اما مستقل از دادگاه های قضایی و با قوه مجریه ارتباط اداری و تشکیلاتی ندارد.

بر این اساس آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و شورای دولتی فرانسه تاحدود زیادی مشابه هم بوده که یک تفاوت اساسی بین آنها وجود دارد، این است که آیین دادرسی شورای دولتی مبتنی بر قانون و رعایت مراحل وضع و تصویب آن است و در حالی که آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مبتنی بر آیین نامه مصوب رئیس قوه قضائیه است، که دادرسی دیوان بدون نیاز به تشریفات به سادگی قابل تغییر و اصلاح است و از ثبات و استحکام کمتری نسبت به شورای دولتی برخوردار است.

همچنین ممکن است بین تفکیک دادرسی اداری و قضایی ایران و فرانسه اختلافی پیش بیاید، بنابراین مرجع حل اختلاف صلاحیت بین دادگاه اداری با قضایی در ایران با دیوانعالی کشور است اما در فرانسه هرگاه بین دادرسی اداری و قضایی اختلافی پیش بیاید حل اختلاف آن بر عهده نهادی به نام دادگاه حل اختلاف است.

هر دو نهاد به لحاظ وظایف و اختیارات بر اعمال، تصمیمات و مقررات قوه مجریه و ماموران آنها از راه صدور رای نظارت  قضایی می نمایند و همچنین در ایران دیوان و شعب آن در تهران واستان ها ( فاقد شعب دادرسی اداری) مستقر است و در فرانسه در کنار شورای دولتی در شهرستان­ها وبرخی از مراکز استان­ها دادگاه های اداری شهرستان ها و برخی از مراکز استان­ها دادگاه اداری شهرستان و دادگاه اداری استیناف فعالیت می­کنند و زیر نظر شورای دولتی هستند.

در فرانسه دادگاه های اداری تجدیدنظر (استیناف) دارای صلاحیت عام رسیدگی به دعاوی پژوهش بطور ماهوی از آراء  دادگاههای اداری شهرستان می­باشند، ولی شورای دولتی صلاحیت رسیدگی به برخی از دعاوی تجدیدنظر را داراست.

اما در ایران با قطعی شمرده شدن آراء شعب دیوان در قانون ۱۳۸۵ تنها در موارد محدودی امکان تجدیدنظر بطور ماهوی توسط شعب تشخیص دیوان وجود دارد، در هر دو کشور شورای دولتی و دیوان عدالت اداری صلاحیت فرجامی (شکی) نسبت به آراء قطعی مراجع اختصاص اداری را دارند و مرجع نهایی آن محسوب می­شوند.

کنترل قضایی دولت و اعمال آن در نظام حقوقی ایران به ویژه در بخش دادرسی اداری از تحولات حقوقی فرانسه تاثیر پذیرفته و دیوان عدالت اداری و شورای دولتی فرانسه نقش مهمی در کنترل عملکرد اداری دولت داشته اند.

همانطور که قبلا بیان شد؛ نظام حقوقی ایران به تقلید از الگوی فرانسوی، تفکیک دادرسی دوگانه یعنی دادرسی اداری و دادرسی قضایی را پذیرفته و همانند شورای دولتی، دیوان عدالت اداری را همانند دادگاه های اداری بدوی (شهرستان) در فرانسه مرجع شکایات علیه دولت و تصمیمات اداری شناخته شده است و شورای دولتی علاوه بر صلاحیت مشورتی دارای صلاحیت ترافعی نیز هست اما دیوان عدالت اداری فقط دارای صلاحیت ترافعی بوده و به عموم دعاوی و اختلافات اداری رسیدگی می کند.

همچنین در فرانسه هیچ دادگاه اداری از نظارت شورای دولتی خارج نیست وشورای دولتی می­تواند نسبت به همسان سازی آراء دادگاه های اداری اطمینان یابد و مانع از صدور آراء متناقض و متعارض دادگاه­های اداری شود.

در خاتمه یادآوری این مطلب ضروری است که  دادرسی اداری در دیوان عدالت اداری و مراجع اختصاصی اداری ایران، اصولا علنی و غیر محرمانه می باشد.

رسیدگی به شکایات و اختلافات بین فرد و اداره باید از حالت غیر علنی خارج و به سمت دادرسی علنی گرایش پیدا کند و رسیدگی با حضور طرفین دعوی و وکلای آنها در نهایت عدالت و انصاف رعایت شود و دیوان باید موظف باشد که از طرفین دعوی دعوت به عمل بیاورد و برای صدور رای در پرونده یک جلسه علنی با حضور وکلا و نمایندگان طرفین برگزار شود و با این کار اولا خود دیوان عدالت اداری رشد پیدا می کند و گرایش به سوی عدالت اجتماعی دارد و از سوی دیگر حقوق قضایی و دسترسی افراد به دادگاه تامین و تضمین می شود و از طرفی نیز جا دارد که حضور وکلا در دیوان عدالت اداری همانند شورای دولتی فرانسه اجباری شود؛ هر چند که قانون دیوان عدالت اداری به حضور وکلا اشاره کرده اما اجباری نشده و کافی نیست.